农民养老金专题座谈会在京召开
4月2日，由中国社会保障学会主办的“农民养老金专题座谈会”在北京举行。来自中国社会科学院、中共中央党校（国家行政学院）、北京大学、清华大学、中国人民大学、浙江大学、西北大学、昆明理工大学、华中科技大学等的十余位社会保障学界与经济学界的专家学者参加会议并发言。人力资源和社会保障部农村社会保险司、民政部老龄工作司负责人和国家发展改革委就业收入分配消费司、农业农村部农村社会事业促进司相关处室负责人出席会议并参与交流。中国社会保障学会会长郑功成主持会议并作会议总结。
中国社会保障学会会长、中国人民大学学术委员会副主任郑功成教授首先介绍了会议背景，强调本次会议聚焦农民养老金问题，汇聚社会保障学界、经济学界及主管部门代表，旨在为解决农村高龄老人的急难愁盼问题凝聚共识，为推动我国养老金制度改革和发展提供理性、专业的咨政意见建议。
郑功成指出，要充分肯定和高度评价包含农民在内的城乡居民养老保险所取得的成就，这是进一步解决农民养老金问题的前提。2009年启动的农民养老保险试点，经历了从无到有、从覆盖部分地区到覆盖全国的发展过程，养老金待遇已经从过去隔几年调整一次到与城镇职工每年调整一次同步，调整幅度也从2009年到2023年的14年共增长48元到近三年增长60元，发出的是积极信号。然而，当前城乡居民养老金水平严重偏低是一个事实，其人月均仅240多元，如果将养老金水准相对较高的城镇居民和具备农民工身份的待遇领取者减去，“真正的农民”的养老金则在200元以下，愈是高龄农民，水平愈低，年逾70岁的老农民因当年无个人缴费而只能领取最低基础养老金。因此，“真正的农民”是公共养老金待遇最低者，而高龄农民更是最低待遇群体中的最低者。基于这一事实，我国养老金制度改革的重点是缩小不同群体的待遇差距，而农民群体特别是高龄农民群体是最需要也是最值得优先考虑的对象。他强调，细究“真正的农民”是基于使公共养老金政策更加精准化，让长期在土地上劳动的人获得应有的福利保障，而城镇居民和应当融入城市化的农民工则需要通过更有效的政策支持使其纳入职工养老保险范畴。如果农民始终处于弱势地位，就没有人愿意当农民。而针对“真正的农民”特别是针对“老一代农民”尽快采取措施提高其养老金待遇具有多重意义：一是解决高龄农民的现实困境，使其基本生活得到有效保障；二是承认老一代农民为新中国发展和国家财富积累所做出的特殊历史贡献，将其在计划经济时期凝结在国有资产中的劳动结晶通过提高其基础养老金的途径，让其得到适当补偿；三是维系公共养老金制度的代际传递，提高老一代农民的基础养老金待遇，可以正向激励农民工参加职工保险；四是解决好了老一代农民的养老金严重偏低问题，发出的是促进社会公平的积极信号，能够增强民众对制度的信心，进而提振居民消费，助力乡村发展。因此，优先解决农民特别是老一代农民基础养老金严重偏低的问题，应当是从政治、社会、经济、文化综合效应出发的理性选择。
郑功成指出，解决农民养老金偏低问题，关键是需要把握好如下几点：一是采取理性渐进、分类推进的策略。即对老一代农民宜通过分年龄段增加基础养老金的方式，对当前与未来的农民则需要在激励其参保缴费上下功夫，前者是福利性增长，后者是增强社会保险色彩。二是解决“钱从何来”可以多渠道筹措，将投资于人的宏观政策优先落实到农民特别是提高老一代农民基础养老金上。例如，增加针对高龄农民基础养老金的专项财政投入，优化现行国家财政投向三大群体养老保险补贴结构以使居民群体获得相对平等的待遇；划拨国有资产一部分或者发行特种国债，专门用于解决老一代农民基础养老金偏低问题和激励现在与未来的农民参保缴费责任分担问题。三是建议国家尽快采取行动，让党中央既定的扎实推进共同富裕、投资于人、让更多发展成果惠及全体人民的总体部署和宏观政策取向通过提高高龄农民养老金政策及早转化为凝聚民心、提振信心的现实行动。如果公共财政资金筹措一时有困难，可先从80岁及以上老人开始，再向70岁延展，年龄愈大增幅愈大，临近领取待遇的农民亦可以采取允许其补缴一定养老保险费的措施作为过渡性措施，无论具体方案如何，均宜尽早释放信号。
中国人民大学经济学院原院长刘守英教授在发言中指出，提供高龄农民养老金是必要且合理的政策取向，需要尽快推进。他通过乡村调查分析，当前农村老人可以归纳为五类：一是80岁左右、丧失劳动能力、入住养老院的老人；二是年近七旬、因每月仅百元养老金而仍需从事农业劳动的老人；三是早年外出务工、返乡后将积蓄用于建房但缺乏持续养老保障的老人；四是曾随子女进城生活但因不习惯而返乡、尽量不靠子女赡养的老人；五是有城市退休保障、选择回乡养老的老人。他还指出，农村养老保障也应重视农村老年群体的精神层面，前四类老人普遍面临养老安全感不足的问题，尤其是完全失能者晚年生活状态较为被动。他认为，完善农民养老金制度，能够有效增强农村老人的心理安全感，他建议，应重点关注70岁以上无稳定保障老人的基本生活需求，适当提高养老金水平，使其不必为维持生计而继续从事重体力劳动。
第十三届全国政协常委、清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵教授在发言中指出，无论从道义关怀还是提振消费的角度，都应加快提高农民养老金待遇水平。他认为，推动此项工作关键在于政府下定决心，将其打造成凝聚民族向心力的民生实事。他指出，若三年内将农村养老标准提升至每月1000元，年度财政投入约1万亿元。资金方面，他建议以中央一般公共财政预算为主，地方承担配套资金，对特殊困难地区给予适当补助。他还分析了我国丰厚的国有资产，完全有能力将其中的一部分转化为农民特别是高龄农民的养老金。他还建议明确牵头主管部门，将农民养老金工作纳入政府绩效考核体系，以刚性考核推动政策落地见效。
第十四届全国人大建设委员会委员、中国社会科学院学部委员、中国社会学会会长张翼教授在书面发言中指出，中央多次明确要求逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金，应同步推进城乡居民基础养老金倍增计划，以实现国民经济增长与人均可支配收入增长同步。他表示，我国农村老龄化程度显著高于城市，老年人口大量集中在农村，城乡居民养老保险虽实现全覆盖，但保障水平偏低，难以满足老年居民基本生活需求，与城镇职工养老保险待遇存在明显差距。他表示，当前多数参保居民缴费档次偏低、个人账户积累不足，养老保障主要依赖基础养老金，老年群体依靠子女养老的传统模式也难以为继。他强调，应从“十五五”开始实施基础养老金倍增计划，遵循尽力而为、量力而行原则合理提标，明确中央与地方财政分担机制；同时提高个人缴费最低标准，加大集体与政府补贴力度，推进农民工市民化与常住地参保，持续完善制度、缩小城乡待遇差距，让农村老年人口更好共享发展成果。
浙江大学文科资深教授、共享与发展研究院院长李实教授在发言中指出，解决农民养老金问题具有紧迫性，其关键在于财政部门的实质性支持，应将其纳入公共预算。他赞同提高农民养老金水平的提议，认为其必要性和正当性已无需赘言。他强调，改善农村老年人生活质量不能仅依赖养老金，还需关注养老服务与精神慰藉问题。他主张创造条件让农村老人自愿选择进城养老，通过城市的公共服务规模效应和基础设施资源，从根本上解决留守老人的孤独与保障难题，有效提升其晚年生活质量与尊严。具体而言，一是提高养老金水平，使老人具备进城的经济基础；二是推动农村宅基地等资产变现，通过设立专项基金等方式为老人提供补偿；三是改善城市保障房政策，向常住人口开放，帮助农民工子女改善住房条件，从而为父母进城与子女共同生活提供可能。
第十四届全国人大财经委员会委员，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授在讲话中指出，提高农村老人养老金的关键在于资金来源。按80岁以上农村老人基数测算，所需资金在GDP比重虽小，但需挤占既有财政预算。当前我国GDP增速放缓、财政收入占比下降，医疗、教育等公共支出本就承压，财政调配难度大。他建议多渠道解决：一是适度扩大特别债务发行，我国法定负债率仍低于国际警戒线，尚有空间；二是推动宅基地制度改革，允许其市场化流转。他认为现行法规限制了农民资产变现，建议针对高龄农民先行试点，让农民以宅基地收益补充养老。改革路径无需增加财政支出，仅需政策调整即可见效。
中国社会保障学会副会长、中国社会科学院民族学与人类学研究所原所长、中国社会科学院大学王延中教授在发言中指出，“十五五”时期，农民养老金问题应当有实质性进展，需要深入讨论阶段核心目标、可行方案和筹资渠道等问题，明确这是针对重点人群的过渡性措施，还是普惠性养老金制度建设的探索尝试。他认为，提高农民养老金待遇水平，需要调整政府责任的重心，从投资于物转向投资于人，将生产环节中已经明显过剩的投资资源转向民生领域。在具体的政策对象上，应依据地区、年龄、财产状况和家庭结构等因素进行分类施策。此外，当前低保人群的养老金水平约为每月千元，未来可以考虑扩大低收入群体认定范围，做好农村养老金制度和低保制度的衔接。
中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长、浙江大学国家制度研究院副院长、中国劳动社会保障科学研究院原院长金维刚教授在发言中指出，“保基本”是中央关于社会保障发展的基本方针之一，但当前农民养老金水平偏低，与“保基本”要求存在差距。他强调，作为养老保障的核心制度，城乡居民基本养老保险的待遇水平至少应高于低保标准，这是保障农民基本养老权益的底线要求，未来应该转变认知、优化资金配置。他指出，城乡居民基本养老保险虽名为“保险”，却未真正具备保险属性。城乡居民基本养老保险的发展可借鉴城乡居民医疗保险的成熟模式，调整制度设计、强化社会互济，将部分积累资金用于当期待遇发放，可有效提高农民养老金水平，让参保农民切实受益。
中国社会保障学会副会长、西北大学公共管理学院原院长席恒教授在发言中指出，提高农民养老金水平，首先需要清晰界定“农民”概念，对现在和未来的农民加以区分。他认为，农民养老金问题可以分为制度问题和待遇问题，需要历史地看待。2009年新农保的建立是从无到有的制度创新，但十几年后该制度待遇水平较低且福利性较明显，偏离基本养老保险的保险属性。建议未来将城乡居民基本养老保险同城镇职工基本养老保险并轨，同时改革基本养老保险待遇计发公式，引入具有公平性的全国社平工资，缩小地区、城乡和群体之间待遇差距。将农民纳入统一的制度设计后，其待遇将自然提高，针对高龄老人则可以定向发放特殊津贴。此外，大力发展养老服务，也能减轻老人支出负担。
中国社会保障学会副会长兼秘书长、中国人民大学教授鲁全认为，讨论农民养老金问题要放到“十五五”时期扎实推进全体人民共同富裕和优化、健全社会保障体系的全局中考虑，提高高龄农民的养老金具有历史补偿性和现实急迫性。他建议，要聚焦中西部地区的高龄农民、聚焦养老金水平较低的高龄农民、聚焦仍然在从事农业劳动的高龄农民，从缩小群体间差距、扎实推动共同富裕，提振消费和支持农业发展、确保粮食安全等宏观视角来认识提高高龄农民养老金水平的重要意义和实践价值。他用数据分析指出，中西部地区高龄农民养老金的绝对水平和相对水平都比较低，其提高养老金的期盼也最高。他认为，可以参考农村居民可支配收入、农村居民生活支出以及恩格尔系数等指标，尽快提高高龄农民养老金的水平。在资金来源方面，则可以统筹使用财政资金、居民养老保险个人账户投资收益、全国社会保障战略储备基金、土地增值收入以及鼓励高龄老人的家庭成员为其补缴养老保险费等方式。
中国社会保障学会养老服务分会会长、中共中央党校（国家行政学院）教授青连斌在发言中指出，当前已基本形成提高农民养老金的共识，解决这一问题要跳出社会保险的一般范畴。从现状来看，农民养老金水平长期偏低，与城镇职工养老金的差距持续扩大，因此其提升步伐亟须加快，待遇标准至少应向低保水平看齐。他强调，农民养老金问题本质上是制度安排问题而非财力问题，制度设计应力求统一、简单、易操作，并体现公平原则。在推进过程中，要避免引发新的矛盾，若仅提高70岁以上老人的待遇，可能会使70岁以下群体产生相对剥夺感。同时，要避免央地之间的财政博弈，应明确建立中央承担主要责任、地方按比例合理分担的财政分担机制。
中国社会保障学会养老金分会副会长、北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟教授在发言中指出，提高农民养老金水平，首先需设定合理的目标待遇水平，具体可参照1952年国际劳工组织在《社会保障（最低标准）公约》中规定的40%替代率标准或各地的低保待遇水平，并尽快实现这一目标。同时，优化财政补贴，保障制度公平。当前，财政对企业职工基本养老保险参保的人均补贴远高于对城乡居民养老保险的补贴，从公平视角出发，这一差距需要逐步缩小。此外，可通过多项措施激励有能力的农民缴费，可以考虑支持子女为农村父母缴纳养老保险费，所缴费用直接计入老人的个人账户，并在计算个人所得税时对额度范围内的缴费予以税前扣除。
中国社会保障学会理事、社会救助分会理事、昆明理工大学教授冯朝睿在发言中指出，基于对西南边疆民族地区的长期跟踪调研，发现愈是欠发达地区，农民的养老金水平愈低，愈是高龄农民，其养老金水平愈低，这种低水平被包括城镇居民与农民工在内的城乡居民平均水平所掩盖，因此，提升农民养老金水平，特别需要关注到边疆民族地区的农民群体。她进而指出，不能以农民有承包地为由，更不能认为老农民偏好农业劳动，而是要从满足民生诉求、解决现实困难、促进社会公平、提振居民消费以及改善青年农民对未来的预期等综合视角来提高农民特别是高龄农民的养老金水平。对边疆民族地区的农村居民，还要加上铸牢中华民族共同体意识和巩固固边兴边国策的维度。她还提出，在提高老一代农民养老金的同时，还要探索适配乡村实际的养老服务模式，针对不同地区老年群体的特点，丰富老年人精神文化生活，让养老保障政策真正落地见效，筑牢民生与民族团结根基。
中国社会保障学会青年委员会副主任、慈善分会秘书长、华中科技大学副教授陈斌在发言中结合自己在乡村的调研发现与体会指出，农村老人都能够按月领取一笔养老金是巨大的历史性进步，但这笔养老金确实离满足其晚年基本生活需要还相距太远，现实中生活有保障的农村老人一般依靠自己继续劳动创收或者是子女有出息且孝顺，高龄农村老人的生存境遇会更加艰难。他进而指出，在讨论农民养老金问题时，不能忽略这一制度的社会价值以及对维护老一代农民晚年生活体面与尊严的必要性和重要性，而是要客观正视老农民的历史贡献与现实生活困境，特别是个别农村老人因养老金不足、医保不足又身患重病而自杀的现象值得高度警惕。由此他提出，养老金政策需要更具针对性，重点关注那些急需帮助的高龄农民群体，同步通过完善医保制度、发展农村互助养老事业，全面解除其后顾之忧，他们是最需要保障的群体。
中国社会保障学会副秘书长、慈善分会副会长刘佑平在发言中指出，农民养老金问题并非单纯的经济议题，本质上是社会问题乃至政治问题。他表示，调研见闻中发现，农村高龄老人还依靠自己劳动解决生计问题或改善生活的现象并不罕见，这表明现有的城乡居民养老金水平确实太低，而农民更是其中最低的群体，养老金制度在群体之间的显著差距，以及高龄农民的急难愁盼是“十五五”时期应当加快解决的社会问题。针对上述问题，他建议，需区分当下老年群体与未来老年群体、城乡不同农民群体以制定差异化保障制度，在提高高龄农民养老金以增强其保障功能的同时，推动养老金保险与医养结合模式落地，以家庭为单位统筹规划养老保障，同时借助社会组织与慈善力量补充精神慰藉服务。
座谈会上，人力资源和社会保障部、民政部、国家发展改革委、农业农村部相关司处负责人先后发言。主管部门代表和与会专家学者围绕农民养老金发展中的关键问题展开深入交流。
与会专家学者一致认为，尽快提高农民养老金特别是高龄农民基础养老金水平，既是化解老一代农民现实困难和树立民众对公共养老金制度信心的必要举措，更是对历史奉献者的制度性反哺，还是缩小城乡差距、夯实乡村振兴底色的关键之举，应当引起高度重视并尽快采取积极稳妥的政策措施回应社会关切。这次农民养老金专题座谈会，立足制度公平与历史正义，直面农村老人的现实困境与未来农民的职业选择导向，为两会热议的“农民养老金提标”问题搭建民意汇聚与建言献策平台，系统谋划筹资机制创新与待遇梯度调整路径，为推动农民养老金制度优化发展贡献了学术智慧与务实决策参考。